章剑生:行政收费的理由、依据和监督

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   摘要:  行政收费是行政机关在依法行使职权或事业单位在依法提供公共服务中,向公民、法人和许多组织收取一定费用的行政决定。国家在收税之外可能不上能 向行政相对人收费,是因为 有“弥补财政收入欠缺”理论、“准公共产品由政府提供”理论、“负实物效应矫正”理论、“行政不得劲支出补偿”理论和“国有资源有偿使用”理论等多种理论所支持。行政收费可分为工本费、使用费、受益费、特许费和不得劲收费费,不同种类的行政收费对行政相对人财产权的影响前会差异,法律、法规和规章可根据许多差异分别设定行政收费。收支分离、目录管理和许可管理是行政收费合法保障的另有有4个多具体制度。

   关键词:  行政收费;行政征收;行政事业性收费

   一、引言

   行政收费涉及到行政相对人在那么实施违法行为的具体情况下合法财产的减少,什么都,其对行政收费通常前会比较敏感、警觉的,即使其在享受到一定的公共服务前提下,亦是那么。20世纪400—90年代,在行政管理领域中出现了“乱摊派、乱收费、乱罚款”现象,[1]国家对此专门制定了如《农民承担费用和劳务管理条例》(1991年)、《行政处罚法》(1996年)等法律、法规加以规范。否则,统一的“行政收费法”总是付之阙如。在司法实务中,有关行政收费的行政诉讼暂且少见。从个案中引出行政收费的现象,总是指向行政收费制度的基础性现象。如在内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案中,法院认为:“非要在法律法规规定不宜修建防空地下室的具体情况下,经济适用住房等保障性住房建设项目才可能不上能 不修建防空地下室,并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为,否则就会造成违法成本小于守法成本的具体情况,违反立法目的,不有利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室那么修建,属于不履行法定义务的违法行为,非要适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。”[2]

   本案中,法院明确“违法建设行为”前会行政收费对象。由此,亲戚亲戚许多人是因为 会扩展性地思考“征收超计划生育社会抚养费”算不算属行政收费、国家为那先 可能不上能 行政收费、行政收费可能不上能 那先 法最好的办法等基础性法理现象。为此,本文结合制定法既有规定,围绕行政收费的若干个基础性法理现象展开讨论。

   二、行政收费的法理由

   国家在收税之外,为那先 还可能不上能 向公民、法人和许多组织收费?是因为 更为具体的现象是,为那先 警察在侦破案件后非要向受害人收费,但警察在办理户口登记时可能不上能 向申请人收取“工本费”?这是另有有4个多行政收费法理基础所要回答的现象。

   在客观上,行政收费的确为国家财政增加了不菲的收入。如近十年来在许多地方政府财政收入中,国有土地使用权出让金指在了十分重要地位,有的甚至超过了本级政府的税收收入。否则,“行政收费的目的前会为了盈利,也前会为了增加政府财政收入,什么都我对特定支出的行政成本的一种补偿法律最好的办法,其目的是为了实现受益者与未受益者之间的公平是因为 为了提高自然资源、公共设施的使用速度单位。”[3]行政收费影响到了公民、法人和许多组织的财产权,从对财产权的法律保护要求看,行政收费应当在有足够的法理基础支撑以后 开收才具有正当性。目前,有关支持行政收费的理论主要有“弥补财政收入欠缺理论”、“准公共产品由政府提供理论”、“负实物效应矫正理论”、“行政不得劲支出补偿理论”和“国有资源有偿使用理论”等等。[4]上述每一种理论许多解释了行政收费的偏离 理由,但每一种理论都无法独立地支撑起行政收费的法理基础。在比较法上,如德国,行政收费是金钱给付的一种公共负担。[5]德国《行政收费法》规定“:对于缘于私人是因为 是为了私人的利益而做出的公职行为,要收取规费。”[6]

   美国《联邦行政系统任务管理器法》第552条规定:“选折 向我每个人收取克隆技术档案材料费的标准,是因为 可能不上能 收费一段话,但不包括检索和审查档案材料的费用。”中国台湾地区“规费法”第1条规定:“为健全规费制度,增进财政负担公平,有效利用公共资源,维护人民权益,特制定本法。”在许多规定中,“财政公平负担”和“有效利用公共资源”构成了支持行政收费的法理基础。对此,萧文生教授解释说:“收取规费的正当性在于,国家资源之使用仅有有利于特定我每个人或群体时,基于平等原则之要求,此项费用不应由全民负担,而应由该特定人或群体以等价或相当分担的原则支付之。”[7]当然,萧文生教授采用单一理论支撑行政收费的法理基础算不算妥当,算不算上能 解释所有行政收费的现象,合适对大陆地区的行政收费制度而言,不无存疑。

   行政收费的法理基础是采用多元论还是一元论,这是另有有4个多先决现象。从制定法的规定看,是因为 行政收费不同于国家收税那样的单一性,且国家通常基于不同目的的考虑,设置了多种行政收费的类别,服务于不同的行政目的,什么都,单一性的理论是因为 难以支持行政收费的法理基础。本文的观点倾向于多元论。如“财政补足论”可能不上能 支持成本费、使用费的收取,以此区别于国家为了公共利益而实施的、对公民、法人和许多组织合法财产的征收,也区别于国家为了维持国家机关正常运转,完成基本公共设施建设等而向公民、法人和许多组织的征税。正如有学者所说:“行政收费我着实也直接处分相对人一定的财产,但它是一种以弥补行政不得劲支出为直接目的的‘对价性行政行为’。行政收费的性质是相对非强制性(可能不上能 选折 算不算可能不上能 此项给付)、补偿性(成本补偿)和变动性(各地标准不同)。其中补偿性是行政收费的本质属性。”[8]在许多行政收费中,如国家为了避免公共产品被过度消费而收取的受益费,可能不上能 从“行政不得劲支出补偿理论”获得法理支持;而具有管制目的特许、形态费,可能不上能 从“负实物效应矫正理论”、“国有资源有偿使用理论”中获得法理支持。如国有土地使用权出让金属于行政相对人因获得特许后使用国家财产为我每个人牟利而由国家收取的费用,符合“国有资源有偿使用理论”。如有学者所说:“国有资源归国家所有,由国家进行合理配置,交有关社会主体占有、使用和经营。国有资产是有限的,任何人使用国有资产都应当是有偿的,而非要无偿使用。国有资产的有偿使用包括税收和行政收费两项制度,行政收费什么都我为了有限的国有资产的合理经济使用服务。”[9]在现代行政法学理上,关于行政收费的代表性定义大致有一种:(1)“行政收费是指行政主体直接行使行政征收权向特定的公民、法人是因为 许多组织强制收取一定额度的费用的行为。……行政收费的实质是对特定相对人合法财产所有权的剥夺。”[10]“行政收费作为国家行政征收的一种形式,是凭借国家强制力而进行的一种活动。”[11]许多观点把行政收费纳入了行政征收,[12]与《宪法》规定的“征收”指在冲突。(2)“收费是政府(行政主体)以满足社会可能不上能 为目的,凭借行政权力,通过向公共商品或劳务的特定使用者或享受者按照特定标准收取相应费用的行为,又称政府收费或行政收费,它一般是政府收入的补充形式。”[13]“它是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位,为行政相对人提供一定的公益服务,或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。”[14]许多观点把行政收费解释为一种行政相对人因“使用”是因为 “享受”公共服务(产品)所支付的代价。我着实有一定的道理,但暂且能解释所有的行政收费。(3)“行政收费是指行政机关因对社会、经济、技术、资源等实施管理和监督而依法向相对人征收的费用。”[15]许多观点把行政收费解释为行政相对人支付给行政机关因管理和监督所支出的行政成本,限定范围过于狭窄,与第(2)种观点有一样的欠缺。

   在制定法上,行政收费通常被表述为“行政事业性收费”,它与上述行政法学理上表述的“行政收费”在内容上相距甚远。行政收费作为另有有4个多法律制度刚开使建国之初。如原政务院在19400年制定的《政务院关于统一管理一九五零年度财政收支的决定》规定:“乡村各项经费……可由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮避免,……各城市的市政建设费、小学教育文化卫生费、郊区行政教育费等开支,可征收城市附加政教事业费避免。”这是因为 是最早关于行政收费的规定。到了20世纪400年代,行政收费被区分为行政性收费和事业性收费。如1988年国家物价局、财政部《关于加强行政事业性收费管理的通知》([1988]价涉字第278号)规定:“行政性收费是指国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的费用。事业性收费是指国家机关、事业单位怎么会会 会或我每个人提供特定服务所收取的费用。”根据许多规定,行政性收费是基于“管理”的收费,事业性收费是基于“提供特定服务”的收费,两者的界线可能不上能 说是十分清晰的。4006年国家发改委、财政部发布实施《行政事业性收费标准管理暂行法律最好的办法》(发改价格[4006]523号),在许多法律最好的办法中,行政收费被概称为“行政事业性收费”。该法律最好的办法第3条规定:“本法律最好的办法所称行政事业性收费(以下简称收费),是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及许多组织根据法律法规等有关规定,依照国务院规定系统任务管理器批准,在实施社会公共管理,以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中,向特定对象收取的费用。”[16]根据许多规定,基于“实施社会公共管理”的行政性收费和“提供特定公共服务”的事业性收费,构成了制定法上的“行政事业性收费”。许多区分法律最好的办法基本上沿用了1988年国家物价局、财政部《关于加强行政事业性收费管理的通知》([1988]价涉字278号)规定,虽有文字上的不同,但内容上并无实质性变化。

   否则,在许多地方立法中,中央立法限定的行政性收费的范围被扩大了。如4009年《山东省行政性事业性收费管理条例》第3条规定:“行政性收费是指国家行政机关或国家授权行使行政管理职能的单位,实施社会、经济、技术和自然资源管理或监督,依照国家法律、法规收取的费用。事业性收费是指事业单位不以盈利为目的,依照国家法律、法规和省人民政府的规章向社会提供服务所收取的费用。”[17]与《行政事业性收费标准管理暂行法律最好的办法》规定有所不同的是,行政性收费中的“实施社会公共管理”被替换为“社会、经济、技术和自然资源管理或监督”,后者的范围显然大于前者;事业性收费的范围则基本相同。[18]

   综上所述,在现代行政法学理上,把行政收费纳入行政征收的观点,与《宪法》规定的征收制度大异其趣,[19]故不具有可采性。把行政收费解释为行政相对人“使用”是因为 “享受”所收取的代价,显然也无法解释诸如“工本费”与行政相对人“使用”是因为 “享受”公共商品或劳务之间的关联性;把行政收费简单地理解为是行政相对人支付的行政成本费用,与行政收费制度的要旨不合。在制定法上,把行政收费分为行政性收费和事业性收费两类,并确立行政性收费的“职权标准”和事业性收费的“服务标准”,其制度性框架是妥当的。基此,对行政收费可能不上能 作出如下定义:行政收费是行政机关在依法行使职权是因为 事业单位在依法提供公共服务的过程中,向公民、法人和许多组织收取一定费用的行政决定。

   与行政机关许多若干个行政行为一样,行政收费也涉及到公民、法人和许多组织在那么违法行为具体情况下合法财产的减少,否则,制定法规范那先 行政行为的目的、原则、规则是有所不同的。否则,区别相关概念有有利于界定行政收费的外延,从而更妥当地规范行政机关的行政收费行为。

   (一)征税

通说认为,税具有强制性、固定性和无偿性另有有4个多形态。相对而言,除了固定性之外,费并那么税的另外另有有4个多形态。“税是对整个社会征收的,不考虑谁获得了资助公益事业的利益。相反,费只向特定获益者征收,并最好的办法其我每个人接受服务的数量。”[20]这句话大致划出了征税与收费的基本界线。(点击此处阅读下一页)

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